Migração, Fronteira e Crime Organizado na Federação Brasileira
A fronteira é federal, mas o caos é estadual. Uma análise de como a externalização Federativa do Risco transfere o ônus da segurança para a ponta.
As opiniões expressas são de responsabilidade exclusiva do autor e não representam a posição institucional da Polícia Militar do Estado de São Paulo.
1. Introdução
Toda política pública tem dois endereços: o de quem a decide e o de quem a paga. Quase nunca são os mesmos. A política migratória e a de fronteiras do Brasil nascem justamente em gabinetes federais. Sejam leis, tratados, doutrinas ou discursos, todos nascem a quilômetros do ponto onde o efeito é sentido. E esse efeito cai diretamente no asfalto, onde a ponta opera. Não é o legislador que arca com a consequência; é, em regra, o operador de segurança e os gestores públicos municipais e estaduais.
A ideia é específica e podemos nomeá-la como Teoria da Externalização Federativa do Risco (EFR): no campo da segurança, opera uma transferência vertical de ônus do ente que decide para o ente que executa. É a União que legisla sobre quem entra, quem permanece e quem adquire status; a inteligência, a aduana e a triagem são federais; a fronteira, no papel, também é federal. Mas é o ente estadual, por meio da Polícia Militar e de outros órgãos públicos, quem absorve o produto de cada decisão tomada por legisladores e executivos. Uma ressalva: não se nega a competência estadual sobre a ordem pública (art. 144 da CF/88); afirma-se que, antes dela, há decisões federais cujos custos não são compensados de modo automático.
Cada eixo empírico do texto corresponde a uma dimensão de segurança, conforme a Figura 1. Delimita-se, desde já, o alcance do artigo. O presente trabalho não pretende demonstrar causalidade entre migração e criminalidade, mas identificar mecanismos institucionais de transferência de custos federativos. Trata-se de uma limitação assumida e deliberada: as correlações apresentadas descrevem coincidência de terreno e sobrecarga marginal, não nexo causal – cuja comprovação exigiria desenho de pesquisa diverso, com controle de variáveis socioeconômicas e séries longitudinais. O argumento é institucional, não etiológico.
O percurso é cumulativo: a geografia da competência (seção 2), a escala dos fluxos e seu contraditório (seção 3), a economia ilegal que ocupa o vácuo (seções 4 a 7), a teorização da externalidade federativa (seção 8), a prova empírica (seção 9) e a arquitetura de resposta (seção 10).
2. A Fratura Federativa: Quem Decide e Quem Paga
Precisamos entender que a dimensão da segurança de fronteira começa pela geografia. O Brasil guarda 16.886 quilômetros de fronteira terrestre com 10 países, distribuídos por 588 municípios e 11 unidades da federação (IBGE; MRE). A faixa de fronteira, área legalmente classificada como de segurança nacional, tem 150 km de largura e cobre cerca de 16,6% do território, com dois terços de sua extensão na Região Norte.
Essa imensidão detém partes onde se configura aquilo que Stanislawski (2013) denominou Black Spots: zonas de soberania difusa, onde a presença do Estado é nominal e a governança efetiva pertence a quem chega primeiro. Sobre elas, todas as alavancas de controle são federais, porém o resultado da ausência é colhido no estado.
A literatura de governança de fronteiras esclarece o paradoxo. Andreas (2009) demonstra que o controle de fronteira é, em parte, uma performance política, sendo uma encenação de soberania que convive com a permeabilidade real, o que ilumina por que o ente central retém o crédito simbólico do controle sem arcar com sua consequência operacional. Van Schendel e Abraham (2005) mostram que a fronteira entre o lícito e o ilícito é definida pelo Estado, mas é negociada no território, onde fluxos formais e informais se entrelaçam. No contexto amazônico e sul-americano, Machado (2000) evidencia que a fronteira não é uma linha, e sim uma zona de baixa densidade institucional – terreno fértil para a economia ilegal e para a governança paralela.
Ou seja, o policial militar não controla a fronteira. Ele controla apenas a consequência da fronteira mal controlada.
3. A Escala Migratória que Desce à Ponta
O Brasil abriga hoje pouco mais de dois milhões de imigrantes de 200 nacionalidades (OBMigra, 2026). O fluxo é diverso e não se resume ao eixo venezuelano: entre 2015 e 2024 o país recebeu 454.165 solicitações de refúgio de 175 nacionalidades, lideradas por venezuelanos (266.862), cubanos (52.488), haitianos (37.283) e angolanos (18.435), sendo Angola a principal origem africana e a quarta maior nacionalidade no acumulado, com cerca de 5% dos pedidos de asilo em 2024 (ACNUR; OBMigra, 2025). Angolanos e haitianos foram, ainda, as nacionalidades mais beneficiadas com naturalizações em 2025.
No eixo venezuelano, mais de 1,3 milhão de pessoas ingressaram desde 2018 – 962.528 apenas por Roraima –, das quais mais de 730 mil foram atendidas pela Operação Acolhida e parte interiorizada para centenas de municípios. O dado decisivo, contudo, não é de chegada. É de ausência: menos de 5% dos municípios brasileiros possuem políticas estruturadas de atendimento ao migrante (OBMigra, 2026).
O fluxo é nacional e diverso. Já a estrutura, quase inexistente. E o vão entre os dois não permanece vazio por muito tempo.
3.1. O Outro Lado da Conta: O que a Migração Entrega
Não se pode tratar a migração apenas como vetor de risco: seria desonesto e analiticamente frágil. Em um país que envelhece, o imigrante em idade produtiva é um ativo fiscal e demográfico, não um passivo. Mas é também, com frequência, a vítima preferencial do crime: cerca de 78,8% dos trabalhadores domésticos migrantes atuam sem carteira assinada (OBMigra, 2026), expostos à informalidade e à exploração. E a vulnerabilidade que o Estado não cobre é, ela mesma, capturada pela economia ilegal.
E é precisamente por isso que o descontrole é duplamente grave: sabota o benefício legítimo da migração e penaliza o migrante de bem, ao deixá-lo à mercê de quem recruta na ausência do Estado.
4. O Mercado Ilegal como Infraestrutura do Crime
Compreendida a escala humana, é necessário agora medir a economia que sustenta o poder paralelo. Em 2025, o mercado ilegal brasileiro – contrabando, descaminho, falsificação e pirataria – alcançou o maior patamar da série histórica: R$ 473,2 bilhões, equivalentes a 3,75% do PIB e a um avanço de 64% sobre 2020 (FNCP, 2026). Desse total, R$ 326,3 bilhões são perdas diretas da indústria e R$ 146,8 bilhões, evasão fiscal. O alto lucro e o baixo risco fazem do mercado ilegal a fonte de financiamento preferencial do crime organizado. O cigarro é emblemático: cerca de 32 bilhões de unidades ilegais circularam em 2025 (três em cada dez cigarros vendidos), movimentando R$ 10 bilhões para as facções, sendo que a terceira marca mais vendida do país é um produto contrabandeado do Paraguai.
Essa economia de quase meio trilhão não fica órfã. Tem um curador.
5. A 25 de Março e a Economia do Contrabando
Esse montante não é abstração. Tem endereço, vitrine e capilaridade. A região central de São Paulo, com a Rua 25 de Março como símbolo do comércio popular, é apontada pela própria Receita Federal como um dos principais polos de mercadorias irregulares, fruto de contrabando, descaminho e falsificação. Em outubro de 2024, a Operação Barba Negra estimou em até R$ 500 milhões o potencial de apreensões apenas na região central da capital.
O que interessa à segurança pública é a divisão de trabalho que essa cadeia revela. A origem do ilícito é federal: a mercadoria cruza a fronteira porosa, escapa à aduana e viaja pelas rodovias. Mas a ponta varejista – o camelô, o galpão, a receptação, a desordem urbana, o conflito pela calçada – é absorvida pela Polícia Militar e pela Guarda Municipal. Vale aqui a lógica das janelas quebradas (Wilson; Kelling, 1982): a desordem tolerada na ponta não é somente estética: é a sinalização de ausência de autoridade, e a ausência de autoridade é o ambiente em que o crime organizado prospera. A repressão eficaz, quando ocorre, é necessariamente integrada.
O contrabando que abastece a “25 de Março” e outros lugares nasce de uma falha de competência federal e termina como problema de ordem pública estadual.
6. A Metamorfose do PCC: do Tráfico ao Conglomerado
O curador dessa economia tem nome, e seu salto qualitativo está em ter convertido o ilícito em capital formal1. A Operação Carbono Oculto, deflagrada em 28 de agosto de 2025 pelo MPSP, Receita Federal e Polícia Federal, é a maior investigação já conduzida no país contra a estrutura econômica de uma facção. Revelou que o Primeiro Comando da Capital (PCC) deixou de ser apenas um cartel de narcotráfico para operar como conglomerado empresarial, infiltrado no setor de combustíveis e no mercado financeiro paulista, tendo ramificações na própria Avenida Faria Lima. Trata-se da migração da criminalidade organizada da ilegalidade para a legalidade. Os números dimensionam o fenômeno.
Esse mesmo PCC soma cerca de 40 mil membros, 2.078 atuando fora do Brasil, com presença em pelo menos 28 países e domínio de rotas da Tríplice Fronteira (MPSP; ABIN). Em outubro de 2025, após a megaoperação no Rio de Janeiro, a Argentina e o Paraguai classificaram PCC e o Comando Vermelho (CV) como organizações terroristas; em junho de 2026, os Estados Unidos formalizaram a mesma designação, como Foreign Terrorist Organizations, por ato do Departamento de Estado, ainda que o próprio governo brasileiro tenha resistido a adotar internamente o enquadramento terrorista.
Assim, fica evidente que a organização não disputa apenas o mercado: disputa a legitimidade e o poder, acumulando capital simbólico onde o Estado se ausenta ou se mostra ineficiente. Essa é a lógica do controle competitivo, típica de uma insurgência criminal – não mais de uma simples facção (Kilcullen, 2013).
7. Drogas, Fronteira e Violência
O elo final, a segurança cidadã, é a violência. Em 2024, as apreensões de cocaína somaram cerca de 137 toneladas (+5,57%), droga que entra majoritariamente pela fronteira de competência federal, enquanto o país registrou 35.365 homicídios dolosos – cerca de 97 por dia (Mapa da Segurança Pública, 2025). O Anuário do FBSP (2025) acrescenta a ressalva indispensável: a queda dos homicídios convive com o aumento dos desaparecimentos2, havendo indícios de que parte da violência letal esteja sendo ocultada pelo descarte de corpos em territórios disputados por facções. Não por acaso, a maioria das 10 cidades mais violentas do país está sob disputa pelo controle do tráfico.
8. Externalização do Risco: Uma Falha Federativa Estrutural
Reunidos, os dados desenham um sistema coerente. A fronteira, a triagem, a repressão ao contrabando e o combate à lavagem das ORCRIM são prerrogativas federais. Porém, a ocorrência, o confronto, a desordem urbana e a criminalidade recaem sobre os entes estaduais. A Figura 3 sintetiza esse percurso no modelo da Cadeia Federativa do Risco. Ou seja: a desordem não cria o problema; adiciona pressão a um sistema já no limite. O crime não precisa do migrante. Ele precisa do vácuo.
8.1 A Externalidade Vertical e o Mandato Não Financiado
O fenômeno tem nome na teoria do federalismo fiscal. O que Oates (1972; 1999) descreve como externalidades interjurisdicionais (spillovers), surge quando os efeitos de uma decisão extrapolam a jurisdição que a tomou; quando o nível central decide e o custo transborda para o subnacional sem compensação, configura-se um mandato não financiado (unfunded mandate). Weaver (1986) explica a racionalidade política da transferência: o ente que decide tende a praticar a evitação de culpa, retendo o crédito (o gesto humanitário, a lei moderna) e exportando o ônus (a ocorrência, o confronto). No Brasil, Arretche (2012) demonstra empiricamente o descompasso recorrente entre quem formula e quem executa as políticas, exatamente o desenho que aqui se aplica à segurança.
Daí a precisão necessária da tese: não se contesta a competência estadual sobre a ordem pública (art. 144 da CF/88). Afirma-se que, à montante dela, há decisões federais, sobre entrada, permanência, triagem e controle de fronteira – cujos custos securitários não são objeto de compensação automática. A fratura não está em quem responde pela segurança, mas em quem financia a consequência de decisões que o estado não toma. Quando a literatura clássica do federalismo cooperativo (Wheare, 1946; Elazar, 1987; Riker, 1964) é confrontada com esse arranjo, o que se vê não é cooperação, mas uma competição assimétrica de encargos.
É a esse mecanismo, a transferência vertical e não compensada de ônus securitário do ente que decide para o ente que executa, que se propõe nomear Externalização Federativa do Risco (EFR). Seu encadeamento causal-institucional, da decisão federal ao custo estadual, constitui o modelo da Cadeia Federativa do Risco, representado na Figura 3.
Decide-se em cima. Cobra-se embaixo. E a conta sobe, em forma de generosidade; desce, em forma de risco.
9. A Prova Empírica: o Caso Roraima vs. União
Em 2018, o Estado de Roraima acionou a União no Supremo Tribunal Federal, alegando arcar sozinho com os custos extraordinários da crise migratória. Em abril de 2026, o STF homologou o repasse de R$ 115 milhões ao estado, a título de ressarcimento por gastos em saúde, educação e segurança. Foi a própria Advocacia-Geral da União que reconheceu, no acordo, que o custo da migração é concreto e recai sobre quem está na ponta3.
O dado mais eloquente nem chega a ser o valor, mas os oito anos. Um sistema que só compensa a externalidade após um litígio prolongado é, por definição, um sistema sem mecanismo automático de correção: a transferência de ônus é a regra; o ressarcimento, a exceção arrancada no tribunal. O caso não refuta a tese; é a sua confirmação.
10. Caminhos: a Arquitetura de uma Resposta Federativa
Diagnóstico sem proposta é lamento. Por isso, cabe propor caminhos. Se o problema é a separação entre quem decide e quem paga, a solução não está em fechar fronteiras nem em multiplicar discursos: está em recompor a cadeia de responsabilidade. Oito eixos, do estrutural ao operacional, organizam uma resposta possível:
1. Institucionalizar o ressarcimento federativo. O caso Roraima não pode ser exceção. É preciso um mecanismo automático e permanente de transferência da União aos estados de fronteira e de destino, calibrado por indicadores de fluxo e de pressão, corrigindo o mandato não financiado por lei, não por acórdão.
2. Dar assento estadual à governança da fronteira. O Programa de Proteção Integrada de Fronteiras (PPIF) reúne 18 órgãos federais; falta-lhe a voz formal e permanente das polícias militares dos estados de fronteira, primeiras a colher a consequência.
3. Unificar inteligência e identificação. Interoperabilidade entre bases federais (SisMigra, Sinesp) e estaduais, com biometria na triagem e fluxo de dados em tempo real para quem patrulha. Não se combate o que não se enxerga.
4. Atacar o pilar financeiro, não só o varejo. A Operação Carbono Oculto mostrou o caminho: recolher mercadoria na calçada é enxugar gelo; sufocar a facção exige mirar a lavagem – regulação de fintechs, foco na cadeia de combustíveis e rastreio patrimonial. A repressão deve subir desde o camelô até os conglomerados.
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5. Reconhecer e capacitar o mandato da ponta. Se a PM estadual é a primeira linha do descontrole, que receba doutrina, efetivo, equipamento e protocolo, tratando a função de fronteira e de ordem urbana como missão formal e financiada, não como tarefa herdada por omissão.
6. Tratar a integração do migrante como política de segurança. Os menos de 5% de municípios preparados são o flanco aberto. Documentação ágil, inserção no mercado formal e presença estatal nos territórios de chegada não são caridade: são prevenção4.
7. Repressão seletiva e cooperação fronteiriça. Endurecimento sim, mas inteligente e seletivo. O foco deve ser a rede criminosa e o estrangeiro com condenação grave (expulsão célere já prevista nos artigos 54–60 da Lei 13.445/2017) e a cooperação com vizinhos, na esteira da classificação de PCC e CV como organizações terroristas por Paraguai e Argentina (2025), jamais o migrante-trabalhador.
8. Distinguir, com rigor jurídico, cidadania e residência. Reconhecer direitos fundamentais ao migrante residente é dever constitucional (art. 5º, caput, da CF/88; Lei 13.445/2017; Decreto 12.657/2025) e não se confunde com igualar todas as categorias: a política migratória pode legitimamente reservar direitos políticos e funções de soberania a nacionais e calibrar o controle de entrada por critérios de segurança, sem que isso configure discriminação. A distinção correta é de estatuto jurídico, não de valor das pessoas.
Nenhuma dessas medidas é utópica. Todas dependem mais de decisão do que de recursos.
11. Considerações Finais
A migração não é o problema. O descontrole é. Os dados convergem para um único ponto: a fronteira, o mercado ilegal, a metamorfose do crime organizado e a violência não são problemas separados. São dimensões de uma mesma cadeia, que começa em âmbito federal e termina nos entes estaduais e municipais. O preço desse descontrole é pago por fora, na rua, na delegacia de polícia, nas atividades delegadas por convênio às prefeituras, no agente que recebe uma missão para a qual não foi treinado nem armado.
O Estado que proclama valores – humanidade, hospitalidade, acolhimento –, mas não arca com a responsabilidade e transfere o ônus, não admite o óbvio: é ele o causador do caos, e usa a generosidade apenas para se disfarçar de virtuoso.
Assim, defender o controle das nossas fronteiras, triagem séria e repressão ao mercado ilícito e ao contrabando é a única forma de proteger o cidadão e o próprio migrante legítimo, dois reféns da mesma omissão. Somente uma abordagem multidimensional e o ataque às insurgências criminais, da base ao topo, podem nos proteger desse inimigo. As soluções existem, são conhecidas e cabem em leis. O que falta é disposição de quem decide para arcar com aquilo que decide.
Resta a pergunta que nenhuma estatística responde: até quando a parte mais frágil da hierarquia federativa pagará pela coragem que a parte mais forte não teve?
Notas
1 A dimensão da segurança financeira.
2 80.333 em 2024.
3 A tese da externalidade não é retórica. É processual.
4 Onde o Estado acolhe e ordena, a fonte de recrutamento seca.
Referências
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